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新《证券法》下我国证券期货纠纷调解机制创新研究

时间:2020-10-16 07:07
  

  摘要:随着我国资本市场的持续快速发展,证券期货纠纷数量也随之不断上升,这给我国资本市场的健康、持续、快速发展带来挑战。习总书记提出,“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,建立一个功能互补、程序衔接、能满足资本市场主体多种要求的非诉讼纠纷解决机制十分必要。其中,调解机制具有专业、高效、便捷以及成本低廉等优势,成为解决证券期货纠纷的最优非诉讼纠纷解决方式。2019年12月28日,经全国人民代表大会常委员会审议通过的新《证券法》明确增设投资者保护专章,进一步强化了资本市场投资者保护工作,规定投资者、发行人、证券公司等纠纷主体均可向投资者保护机构申请调解,明确证券公司必须接受普通投资者提出的调解申请。总体上,当前我国证券期货纠纷调解机制建设已经取得了一些成果,四梁八柱的架构已经搭建完成,但是相关法律法规和具体制度还不完善,在具体实践中还存在很多问题。尽快完善符合我国具体国情、适应资本市场需求的证券期货纠纷调解机制迫在眉睫。本文通过梳理国内外证券期货纠纷调解机制相关研究文献、结合新《证券法》分析我国当前证券期货纠纷调解机制发展现状与存在问题、借鉴域外证券期货纠纷调解机制先进模式和经验,在此基础之上,对如何创新、发展我国证券期货纠纷调解机制提出相关意见建议,旨在推进证券期货纠纷调解事业向纵深发展,促进证券期货市场健康、持续发展。

  近年来,随着我国资本市场的持续快速发展,证券期货纠纷数量也随之不断上升。具体来说,中国资本市场正处于快速发展的转型期,多层次资本市场日趋完善,市场规模和投资者队伍日趋扩大,资本市场利益关系日趋复杂,矛盾冲突日益多样,证券行业的创新不断涌现,而与之相伴的负面影响也是十分明显的,证券期货纠纷日益频繁和复杂。金融机构之间、金融机构与金融消费者之间以及非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。特别是金融机构与金融消费者之间的信访投诉纠纷,牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力,也引起了金融监管机构的高度重视。

  证券期货纠纷相比普通类型纠纷具有一定特殊性,证券期货纠纷具有专业性强、类型新颖、同质化程度高、涉案人数多、小额讼争多、社会影响大以及讼争双方实力悬殊等特点,且纠纷双方对纠纷审理的专业性、效率性、保密性具有特殊之需求。与此同时,在证券期货市场,目前某种程度上出现了民事纠纷行政化的趋势,部分投资者在与市场主体尤其是上市公司、证券期货经营机构发生民事纠纷时,通过挂以信息披露、业务违规、非法侵害投资者权益等旗号,将很多本不属于证券监管部门职责的事项(如工商登记内容变更、合同事项)通过向证监会或各地证监局不断投诉举报的方式,向市场主体施压,以求得到额外的经济利益补偿。因此,证券期货纠纷处理方式也较一般的纠纷具有更为特殊的要求,而我国证券监管资源和司法资源总体有限、证券仲裁制度的局限以及证券期货诉讼机制的不健全(存在大量前置条件),导致大量资本市场纠纷并没有得到妥善和有效的处理,这给我国资本市场的长远健康发展埋下了很大隐患。习总书记提出,“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。因此,建立一个功能互补、程序衔接、能满足资本市场主体多种要求的非诉讼纠纷解决机制十分必要。

  证券期货纠纷解决方式通常主要有协商、诉讼、仲裁、调解、投诉等方式。其中,调解机制的专业、高效、便捷、私密性、成本低廉等优势,无疑使其成为解决证券期货纠纷的首选方案。鉴于我国资本市场纠纷多发、投融资矛盾突出之情势,应特别强调调解在解决证券期货矛盾纠纷中的重要作用。

  “调解”是我国最具有特色的纠纷解决制度,拥有悠久的历史和良好的社会基础。证券期货纠纷调解机制是证券期货纠纷非诉制度的重要组成部分,已对我国的证券期货纠纷问题的解决发挥了积极作用。当前,我国证券期货纠纷调解机制建设已经取得了一些成功,但相关法律法规和具体实践中还存在诸多问题,有待完善制度加以解决。由此,积极推行符合我国国情、适应市场需求的证券期货纠纷调解机制,高效公正地化解资本市场纠纷,可谓势在必行。如何创新我国证券期货纠纷调解机制,促进证券期货市场健康、持续发展,也是一个亟待解决的问题。

  纠纷是特定的主体基于利益冲突而产生的一种多边的对抗行为。纠纷产生于个体之间,波及于社会层面,故纠纷的解决不仅是对个体权利的救济,同时也是对社会秩序的恢复和加固。由此,证券期货纠纷特指证券期货活动主体在证券期货市场活动中所发生的与证券期货行为本身有关的纠纷,也可以理解为证券活动主体在证券的发行、上市、交易及管理过程中发生的纠纷。

  资本市场的纠纷主要集中在投资者与市场中介服务机构之间、投资者与上市公司之间以及投资者与资本市场违法行为人之间。其中,发生数量最多、频次最高、最为普遍的是投资者与金融机构之间的纠纷。

  在我国,证券期货纠纷涉及证券的发行机构、证券投资的机构或个人、证券监督管理行政部门、证券交易所、证券业行业协会等多方主体,其范围甚广。根据证券品种的分类,纠纷范围包括股权纠纷、债权纠纷、证券投资基金纠纷、证券衍生品种纠纷;根据证券流通不同阶段的分类,纠纷包括证券发行纠纷、证券上市纠纷、证券交易纠纷、上市公司收购纠纷;根据法律关系性质不同的分类,纠纷包括证券合同纠纷、证券侵权纠纷、证券缔约过失纠纷等。

  证券期货纠纷并不同于一般的民事纠纷,与普通民事纠纷相比,证券期货纠纷具有如下的特点:

  (1)专业性。证券期货行业具有特殊的交易规则习惯以及许多专业性很强的术语,当事人对证券期货交易公平合理之期待较高,只有证券期货行业的专家最为熟悉业务规则,所以复杂的证券期货纠纷的裁断需借助精通证券行业之证券期货专业人士才能实现。

  (2)高要求性。证券期货交易纠纷的持续可能致使涉及纠纷的资金处于停滞状态,争议双方当事人均要为此支付额外的机会成本,争议早日解决,资金则可早日流向回报率最大化的投资渠道。

  (3)复杂性。证券期货纠纷所涉及的范围有可能比一般纠纷的要大得多,往往牵涉到社会上不同主体,其中所涉及的情况往往很复杂,投资者与上市公司或经营机构力量对比悬殊性。对于常见的涉及广大公众投资者的纠纷来说,由于广大公众投资者大多为个体而且处于分散状态,与上市公司或证券期货经营机构相比无论是在经济力量上,还是在诉讼力量上均处于弱势。

  (4)广泛性。证券期货纠纷的社会影响之所以比较广泛,不仅是因为该纠纷会涉及到当事人之间巨大的经济利益,而且关乎到社会上众多投资者及其家属的生活,其影响可能会扩展到案件之外,牵涉的因素也远远超出证券行业本身,可能会引起全社会的震动和反响。

  纠纷的解决机制,可以分为“诉讼解决机制”和“非诉讼解决机制”两种机制。纠纷诉讼解决机制,是纠纷的一方主体通过行使其诉讼权利来保护自身的合法利益,以有效遏制违法和违约行为的纠纷解决方法。纠纷非诉解决机制是对纠纷诉讼解决机制的不足的有益补充,体现解决问题方式、手段的多元化,主要包括和解、调解、仲裁等方式。

  在非诉讼解决机制的具体解决方式中,调解是通过第三方的劝说、疏导、斡旋、调停等,协助纠纷当事人达成和解从而解决纠纷。调解依赖于双方当事人的意愿,通过疏导促使当事双方在互谅互让的基础上达成一致,属于社会型救济手段。调解协议具有民事合同的效力,一般来说都不具有强制执行力,经过司法确认程序或公证机关公证可被赋予司法强制执行力。调解作为一种非强制的纠纷解决方式,任何一方当事人可以随时提出放弃调解,当事人的自主性最强。调解是程序最为灵活的一种纠纷解决方式,因为调解建立在私法法律体系框架的基础上,是尊重双方意思的表示。调解是一种公权力之外的社会性纠纷解决方式,可以避免因纠纷导致的社会矛盾激化。调解机制本身程序简便灵活,不被地域和空间所限制,当事人参与自主性强,更有利于纠纷的快速解决。调解的基本功能就是解决纠纷,为当事人提供一种替代诉讼的纠纷解决方式。与其他纠纷解决方式比,调解具有非对抗性、自愿性、保密性或非公开性、程序的便利性和灵活性、高效性、成本低廉等特点。

  由此,证券期货纠纷调解机制则是指是调解机制在证券期货矛盾纠纷领域的具体应用,是指在证券期货市场中各方当事人通过专门的调解组织利用说服、疏导、调和等方式,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决证券期货纠纷的活动。由于其所调整的法律关系具有特殊性,因而呈现出调解程序、参调主体、调解内容等方面的差异。在成熟的资本市场里,调解方式作为高效、灵活解决证券期货纠纷、保护投资者利益的重要手段,深受证券监管机构、证券投资者的青睐。

  证券期货调解机制一般原则主要有自愿原则、公正原则、便利原则、保密原则。自愿原则是证券期货纠纷调解机制的首要原则,调解机构要尊重参与调解各方的意见,调解程序的启动、终止、调解协议的签订等都应当自愿公平进行,不得强制。在这里,为减少实践中投资者的证券纠纷“入门难”、“调成难”的问题,新《证券法》区分专业投资者和普通投资者,明确规定普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷时普通投资者提出调解申请的,证券公司不得拒绝,体现了新《证券法》对普通投资者实施的特别保护,并不影响调解的自愿原则。公正原则要求调解机构具有独立性,不得和任何参与方有关联关系,而调解员必须具有相应专业素质,有能力给出公正的调解意见。便利原则是证券期货纠纷调解中较为独特的基本原则,该原则契合证券期货纠纷的适用经济法之属性,强调效率性。各国调解机构的调解规则各有不同,但均体现灵活性和便捷性。保密原则是指调解程序在形式上保持封闭状态,即不公开进行,实质是指因调解所产生的信息将被禁止随意披露,考虑到调解程序的稳定性,一般调解的事实信息可以在程序中披露,但人们基于对调解的信任而主动追求某种法律效果的行为信息则属于保密事项。证券期货调解机制一般原则贯穿于证券期货纠纷调解各个环节所要遵守的基本准则,是全面指导证券期货纠纷调解工作的方针和要求。

  证券期货纠纷调解机制具有自身特点。首先,证券期货纠纷调解的对象具有特殊性。对象包括在有价证券的募集、发行、交易的过程中,投资人、发行商、证券服务行业、证券交易所、证券结算机构或其他证券期货市场的参与者之间,就证券的募集、发行和交易及其它相关事宜产生的纠纷。其次,证券期货纠纷调解的方式具有多样性。方式的多样性体现在主持调解的第三方机构并不单一,担任第三方调解人的可以是投资者保护专门机构、证券业协会、司法机关或其他具有证券专业知识的社会组织、中介机构甚至个人。具体方式上,调解不同于诉讼、仲裁,程序上更加灵活和开放。再次,证券期货纠纷调解的依据具有广泛性。除根据现行法律、法规、规章制度外,还可以依据法律的基本原则、行业规范、行业惯例、公共道德等进行调解。诉讼和仲裁所做结论的依据则有更为严格的限定,诉讼为法律,而仲裁的依据根据仲裁协议选定。

  在证券期货市场中,与其他纠纷机制相比,调解机制具有明显优势。首先是专业性强。证券期货纠纷当事人寻求调解组织对其纠纷进行调解时,是因为证券期货调解组织对行业内相关事务较为专业,能够快速合理地解决各方之间的纠纷。证券期货纠纷调解机构选聘的纠纷调解员,很多是具有多年从业经验的业内人士。对于行业纠纷中的焦点问题,尤其是一些创新业务难题,这些调解员能分别从法律和实践角度厘清双方的权利义务关系,抓住问题的本质,专业高效地解决当事人的纠纷。其次是权威性高。证券期货纠纷调解机构在调解证券期货纠纷过程中,依托自身专业性强的特点,使证券期货行业调解具有一定权威性。纠纷调解机构工作人员及调解员的专业性,确保了调解结果能使当事人信服。最后是低成本。当前证券期货纠纷调解机构多为免费向投资者服务,通过诉讼、仲裁程序解决,当事人因履行法定程序需要投入较高的社会、经济成本,同时还要面临诉讼、仲裁的“零和博弈”风险。而调解既能确保非公开性,降低当事人社会成本,也能通过简便、高效的程序安排以及不收费的特点为当事人节约经济成本,打破“零和博弈”,实现当事人的合作共赢。

  国外的学者对证券期货纠纷方面的研究较多,主要集中于立法与纠纷解决方面,且国外学者在证券期货业纠纷调解制度的研究方面多集中在对中小投资者的倾斜保护、调解制度与其他纠纷解决方式的衔接以及调解过程中引入惩罚性赔偿的概念等方面。

  Galanter.M(2004)认为完善的证券法律制度应具备公正有效的法律监管和司法制度、信息披露制度、市场组织制度、公司内部管理人责任制度和市场诚信文化制度【1】。

  BernardS.Black(2002)认为证券方面的立法应包含完备的披露规则以及允许集团诉讼或其他联合众多投资者小额请求权的程序规则【2】。

  Weingast(2001)认为诉讼与仲裁两种治理机制是可以互补的,尤其是证券方面。他将仲裁的优点和特征概括为尊重当事人意思、程序简便灵活、宽松的证据规则、程序不公开等,在仲裁过程中充分运用斡旋和调解手段【3】。

  J.Hoblin(2009)认为美国仲裁裁决给当事人的赔偿金额更为丰厚,主要包括实际损害赔偿金、市场特性损害赔偿金、所得利润、允许收益、佣金、所失去的利息、律师费、专家证人费、惩罚性损害赔偿金以及评估成本,仲裁过程中充分运用斡旋手段【4】。

  EilisFerran(2002)从英国立法的角度进行分析,将英国的纠纷调解模式进行了介绍,并将所有的纠纷调解模式和程序进行了介绍。具体包括内部申诉,FOS救济,仲裁或调解,金融赔偿计划以及司法诉讼等纠纷解决模式可供选择【5】。

  国内学者对证券期货纠纷方面的研究,主要集中于证券期货纠纷解决机制的不足方面、纠纷调解投资者保护的问题以及对于域外经验借鉴方面,缺乏结合国内已运行的调解机制进行实证分析的研究成果。目前,我国少有学者专门结合调解机构运行的情况和问题,对证券期货业调解制度进行具体分析。

  李有星(2014)认为,证券期货纠纷调解机制是诉讼方式以外解决证券期货纠纷的重要途径之一,具有权威性高、专业性强、便捷高效、成本低廉等特点,在发达的资本主义社会普遍适用【6】。

  杨东、毛智琪(2013)认为,日本证券和金融商品斡旋中心作为日本“纠纷调解解决机构”之一,具有独特的投诉、斡旋、调解功能,是ADR在金融领域的一次成功尝试,对我国证券期货纠纷调解机制的构建,具有很大的启示意义【7】。

  范愉(2011)详细分析归纳了调解的功能、特点和价值。第一,调解的基本功能就是解决证券期货纠纷,为当事人提供一种替代诉讼和裁决的、具有程序利益和特定价值的纠纷非诉讼解决方式。第二,相较于诉讼裁决、仲裁裁决等其他纠纷解决方式,调解具有主持主体中立性、非对抗性、自愿性;程序非公开性、灵活性和高效性;成本低廉、纠纷解决的彻底性,有利于自动履行等特点。第三,调解解决证券期货纠纷具有主体自由、气氛和谐、程序高效、秩序稳定、公平正义等经济法的价值趋向。第四,调解的体系化构建,弥补了诉讼、仲裁等证券期货纠纷解决机制所固有的局限性,扩大了可被解决的证券期货纠纷范围,为各种与证券相关的纠纷,提供了新的解决方式【8】。

  陈岱松(2008)认为,发达国家及新兴市场国家资本市场的发展为我们提供了宝贵的经验,如何有效借鉴国外资本市场的运作模式,建立适合我国国情与经济发展水平的资本市场,是我们应当关注的课题【9】。

  邢会强(2012)针对金融纠纷的多元化解决机制进行了研究,对英国、美国的相关制度进行了研究,并提出了金融纠纷多元化纠纷解决机制的框架【10】。

  龙飞、胡仕浩(2015)根据全国多元化证券期货纠纷解决的现状进行了框架性分析,提出了多元化纠纷解决机制的改革方向——法治化、专业化,细化诉调对接工作、推进繁简分流【11】。

  刘舟舟、李红波(2016)提出分层递进式的纠纷解决机制,建议将适合非诉讼纠纷解决的纠纷过滤到法院外部力量化解,实现简案快审、繁案精审【12】。

  郑世保(2017)对在线纠纷解决机制进行了研究,对在线纠纷解决机制的裁决程序、执行程序、价值优势等进行了分析,对ODR的程序建设提出了完善建议【13】。

  万国华、杨海静(2014)针对场外交易市场民事纠纷解决机制进行了研究和分析,认为调解机制缺乏、仲裁机构设置单一,并提出内部解决机制和外部调解衔接机制和专门金融仲裁庭的建议【14】。

  余涛、沈伟(2016年)以上海为例对金融纠纷非诉讼调解机制进行了研究和分析,建议整合现有的纠纷解决制度提高利用率,设置金融纠纷非诉讼调解激励机制【15】。

  为推进我国资本市场的快速、健康、持久发展,我国相继出台系列法规完善证券期货纠纷调解机制,用以解决我国证券期货行业纠纷多发、投融资矛盾突出的情势。

  2010年6月30日,中国银行业协会印发《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》,提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心,便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。

  2011年以来,中国证券业协会先后成立了证券调解专业委员会和证券期货纠纷调解中心,积极与法院、仲裁、信访等机构建立协作关系,不断完善对接机制,为调解协议的司法确认、申请执行等提供支持。

  2014年,中证中小投资者服务中心有限责任公司成立,属于证券金融类公益机构,归属中国证监会直接管理。开始接受投资者委托,提供全市场调解等纠纷解决服务。2020年1月,中证资本市场法律服务中心有限公司在上海注册设立。起主要职能包括:构建投资者服务平台;受投资者委托,提供调解等纠纷解决服务;开展调解业务统计、研究和宣传交流;为投资者自主维权提供法律服务;其他依法经相关部门批准后可开展的经营活动。中证法律服务中心建立后,投服中心纠纷调解工作全部由新成立的中证法律服务中心承担。

  2016年,最高人民法院与中国证券监督管理委员会联合召开全国证券期货纠纷多元化解机制试点工作推进会,部署和推进《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》落实工作,对调解机制在解决证券期货纠纷中所起的作用给予了充分肯定。该通知是在总结实践经验基础上形成的证券期货纠纷解决机制的重要制度成果,包含了一系列重要的制度和机制创新,建立了法院认可证券期货试点调解组织制度。

  2018年11月,最高人民法院和中国证监会联合发布了《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》,这标志着自2016年开始的证券期货纠纷多元化解机制试点工作取得了成功,为我国全面推进证券期货纠纷多元化解机制积累了经验。

  2019年12月28日,经全国人民代表大会常委员会审议通过的新《证券法》明确增设投资者保护专章,进一步强化了资本市场投资者保护工作。新《证券法》明确规定投资者、发行人、证券公司等纠纷主体均可向投资者保护机构申请调解,从法律层面确定了申请调解的权利主体,为投资者保护机构在实践中探索有效的如小额速调机制、单边受理机制、诉调对接机制等机制提供了法律层面的权威支持,解决了纠纷调解的权威性的问题。

  目前,我国证券期货纠纷调解机制建设取得突破进展,四梁八柱已经搭建完成,具备了全面推进证券期货纠纷调解机制建设的条件。

  首先,监管机构的高度重视和政策支持促进了证券期货纠纷调解机制快速发展,中国证监会和个地方证监局支持地方协会完善调解组织和制度建设,形成监管部门信访投诉与行业协会调解的有效对接,促进了全国各地证券期货纠纷调解工作的快速发展。特别是2015年中国证监会印发《证券监管系统通过法定途径分类处理信访投诉请求清单》及《中国证监会关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的实施意见》,明确投资者反映与市场经营主体之间存在股权纠纷、合同纠纷、服务纠纷或其他经济纠纷的,应通过调解、仲裁、诉讼等法律途径予以解决,打破长期以来投资者依赖向监管部门信访投诉解决经济纠纷的传统做法。在处理投资者纠纷事项时,监管部门需要有效区分投资者的真实诉求,明确履职边界,对于属于监管职责的事项,应当依法依规办理,对于属于民事纠纷的事项,应当明确告知投资者通过其他合法途径维权。当前,各地证监部门与纠纷调解部门通力合作,处理了大量证券期货民事纠纷,证明了通过调解方式处理证券期货民事纠纷是科学的方法。监管部门鼓励引导投资者通过调解方式解决纠纷,极大地促进了调解工作的快速发展。

  其次,各级法院的支持推动了证券期货纠纷调解工作迈上新台阶。近年来,法院系统大力促进多元化纠纷解决机制建设,比如北京市高级人民法院支持成立北京多元调解发展促进会,为行业性、专业性调解组织提供服务保障,促进法院与调解组织的诉调对接。上海市成立金融法院,与投服中心以及如今的中证法律服务中心有效对接。

  最后,证券期货经营机构的积极配合是证券期货纠纷调解机制发展的有力保障。新《证券法》区分专业投资者和普通投资者,明确规定普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷时普通投资者提出调解申请的,证券公司不得拒绝,对普通投资者实施了特别保护。证券期货经营机构努力通过和解方式处理各类纠纷,尽量将矛盾纠纷化解在初级阶段,避免矛盾升级。证券经营机构的积极配合保障了证券期货纠纷多元化解机制试点工作短期内取得快速进展。

  由于证券期货纠纷复杂性、专业性、涉及面广等特征,以及解决机制自身的一些局限性,诉讼、仲裁、和解等在处理证券期货纠纷时,或多或少具有一些弊端。相对而言,调解是解决证券期货纠纷较为合适的一种方式。

  中国资本市场各参与主体在证券期货纠纷调解机制工作上做了大量卓有成效的工作,证券期货市场行政监管、自律监管、专业机构共同参与、多位一体的证券期货纠纷调解机制正逐步形成合力。

  但由于国家经济制度、市场机制以及历史沿革等原因,证券期货纠纷调解机制应用仍然较为有限,距离把调解作为市场纠纷解决的主要渠道还很远,证券期货纠纷调解机制并没有得到社会的广泛重视,制度的本身在规则制定、实践执行、具体操作等方面都存在的缺点。中国证券期货纠纷调解机制建设仍然存在很多问题。

  目前,尽管新《证券法》明确了证券期货纠纷调解的法律地位,在中央层面证监会联合最高人民法院下发文件鼓励证券证券期货纠纷调解,但具体制度上各个省份法院系统理解不尽相同,执行上力度不统一,很多地方对于证券期货纠纷调解与普通的民事纠纷人民调解并未做出明确区分,无法形成具有全国实用性的证券期货纠纷调解机制。个别法律法规和相关文件在执行过程总还有冲突之处,如调解协议司法确认管辖规定的冲突。

  目前我国证券期货纠纷调解主要是以行业调解为主,除证券、基金、期货三家行业协会各自负责其行业内的纠纷调解外,证券交易所、上市公司协会等组织也对其会员之间的纠纷履行调解职能。同时,深圳证券期货业纠纷调解中心、中证资本市场法律服务中心也履行调解职能。但各调解机构目前都是单兵作战,不同调解机构直接协同力度不足,协同效应有限。

  行业调解的受案范围主要是会员之间的纠纷和作为会员的证券服务机构与其客户之间的纠纷,无法涵盖对市场秩序造成较大影响的投资者与上市公司之间以及投资者与市场违法行为人之间的纠纷等,由此致使调解规模效应非常有限。此外,协会类调解组织代表会员利益,其调解的中立性饱受质疑。深圳证券期货业纠纷调解中心的案件均来源于深圳证监局受理的信访投诉,受案范围也非常狭窄。中证资本市场法律服务中心目前已经在全国范围内建成覆盖证券、期货、基金、上市公司、投资咨询等各领域内的证券期货纠纷案件开展调解工作,但由于该机构成立时间非常短,社会认知度不够,专业调解能力未充分挖掘,其调解的案件数量也受到限制。随着未来资本市场改革的不断深化,因资本市场各领域交叉持牌、综合经营而产生的跨行业纠纷势必增多,现有的各自为政、分散运行的行业主导调解模式将更加难以为继。

  证券期货纠纷调解与其他三种纠纷解决方式(诉讼、仲裁、公证)的对接机制运行并不顺畅,无形间增加了投资者解决纠纷的成本,也降低了行业调解对广大市场参与者的吸引力。证券期货纠纷调解机构与司法机关、仲裁机构、公证机构的合作目前仅在个别核心城市落地,很多具体案例都出现在个别基层人民法院和单个仲裁委员会,辐射面较窄,影响力较小,尚未实现调解服务在整个纠纷解决流程中的全面覆盖,证券期货矛盾纠纷多元化解机制尚未形成合力。

  我国证券期货市场近年来得到高速发展,证券期货纠纷案件量自2015年起开始激增,全国的调解救济方式需要发挥更大的承担作用。但从全国范围来看,调解能力好,调解质量高的调解中心数量仍然很少,调解救济资源呈集中化发展趋势,除核心城市外,很多地方证券期货调解组织一般为当地证券期货行业协会的内设组织,从事调解工作的人、财、物资源均不足,很多地方仍使用电话调解和线下调解方式,不利于投资者异地维权,不利于便民原则的实现,更导致救济资源供给不足。

  证券期货纠纷调解机制中调解的作用占很大的比例,一般来说,普通的民事调解较为侧重依靠感情、社会因素来调解,证券期货纠纷的调解更侧重于双方利益的平衡、以及公平与效率。由此,要求证券期货调解机构能够独立、高效、保密以及专业,调解人员不仅要具有高超的调解技巧,更要懂得资本市场的基础知识、交易规则、证券行业的行业规范、行业惯例。但现阶段的纠纷调解人员知识水平达到要求的仅为一小部分,大部分调解人员对于证券期货行业的行业特性尚未了解,调解人员的专业性、调解协议的法律公正性与商业权威性受到质疑,对纠纷主体的吸引力明显不足。同时证券期货调解组织的投入力度、宣传力度明显不足,许多配套制度不完善,也从侧面加深了纠纷主体对调解组织的不信任。

  纠纷调解机制已成为各国(地区)解决金融行业纠纷的主要途径,许多国家和地区都设立了专门的金融行业调解机构处理各类金融纠纷。这些国家和地区的金融行业纠纷调解机制值得我国学习和借鉴。

  美国采用的是FINRA纠纷调解机制。自1989年美国全国证券交易商协会开始推进调解服务至今,FINRA行业调解已经成为美国解决证券期货纠纷的最主要途径。FINRA纠纷解决机构受理的纠纷包括两个大类:涉及投资者的纠纷与同业纠纷。FINRA达成的调解协议,对会员证券公司具有很强的约束力,无需通过仲裁或诉讼的方式确认来提高执行力。在FINRA内部,当事人可以选择仲裁前先进行调解,也可以在仲裁进行过程中随时要求进行调解。在纠纷调解过程中,双方当事人可以随时终止调解程序。调解程序终止或调解不成,双方当事人可以选择向FINRA申请仲裁或向法院起诉。

  英国采用的是FOS纠纷调解机制。英国的多元化金融纠纷解决制度颇具特色。2001年,英国的金融监管机构--金融服务管理局按照《金融服务与市场法》的要求,成立了统一的金融调解专员组织(FOS),为金融产品的消费者提供了一种替代性的争议解决途径。FOS的法定职责是建立解决金融服务纠纷的机制,通过调解和仲裁等形式,帮助金融消费者解决与提供金融服务的机构之间的纠纷,保护金融消费者的权益。调解是FOS解决纠纷的最主要手段,绝大多数纠纷投诉不用通过调解专员的正式裁定处理。如当事人一方不接受调解意见或对事实陈述有异议,案件就会被正式提交金融纠纷调解专员裁定。其间可举行一次听证会。金融调解专员接手后要对案件重新进行审理并做出最终裁定。如果投诉的金融消费者在规定的时间期限内书面表示接受裁定意见,则裁定书生效。

  德国采用的是私人银行参与的证券期货纠纷调解机制。德国证券期货纠纷调解的最大特色在于私人银行对于证券期货纠纷的参与,这样的特色也是德国制度中最适合中国借鉴之处。私人银行的市场经济背景,平等市场主体的地位使得调解的自律性和效果性都大大提高。德国的证券非诉讼解决机制一直以证券期货纠纷调解为先导,主要以私人银行调解机制最为完善,这是混业营业与监管的产物。德国银行业体系由私人信贷银行、合作社银行以及公共储蓄社三大体系构成,其中从事证券业务的私人信贷银行具有证券期货纠纷的调解职权。德国的大部分证券业务由私人银行承担,因此纠纷也最常涉及私人银行。德国的私人银行调解机制是金融混业经营下系统性的调解机制,其成功的关键在于对实质性公正的追求,其最大的特色是系统性与体系化。对公正的追求可以提高制度的社会评价和选择率,而系统性能降低调解同其他纠纷解决制度的冲突,解决衔接问题。

  日本采用的是FINMAC证券期货纠纷调解机制。证券业在日本的高速发展带来了证券期货纠纷的增多,传统的民事诉讼已经力不能及。日本的金融发展在亚洲国家中始终走在前列,尤其是20世纪90年代末,司法改革运动的开展推动了金融非诉讼纠纷解决制度的发展,其中证券及金融商品斡旋咨询中心(FINMAC)是其最具代表性的调解组织。任何组织在成为金融行业纠纷解决主体之前,必须日本金融厅申请成为“制定纠纷解决机构”。目前共有8个金融纠纷组织被指定,这一制度创新极大地促进了日本金融纠纷解决制度的发展。证券及金融商品斡旋咨询中心(FINMAC)是“制定纠纷解决机构”之一,它的建立是日本力求通过立法强化纠纷解决的权威性和高效性的体现,也为证券期货纠纷调解提供了更加合理的平台。FINMAC证券调解机制具体组织、工作机制是,由社员大会(NOP)设立理事会并选举理事长,成立由东京和大阪事务局组成的中心事务局,对斡旋调解委员会进行指导、建议。此外,运营审议委员会对理事会负责,斡旋委员会候选人推荐委员会对理事长负责。

  中国香港采用的是FDRC证券期货纠纷调解机制。金融纠纷调解中心(FDRC)是香港证券期货纠纷调解的主要平台,在2012年金融纠纷调解中心设立改革前,证券调解的职能归属于香港证监会,这导致了行政色彩过浓。改革以后,中心性质上属于非盈利机构,负责管理独立而公平的证券期货纠纷调解机制,以先调解后仲裁为特色,主要解决证券期货机构和证券投资者之间的金融纠纷。FDRC的证券调解秉持公平、简洁、高效,提现经济法律的根本追求。程序上则分为初次查询、提出申诉、处理申诉、调解与仲裁等,设置合理值得借鉴。此外,调解适用范围上,中心受理的案件标的必须为金额本息合计不得超过50万港币的金钱纠纷。

  中国台湾地区采用的是金融消费评议中心纠纷调解机制。为了促使金融消费者权益得到保障,并快速有效处理金融消费争议,台湾地区设立金融消费评议中心,受理包括银行、保险、证券、期货等各种金融消费争议,为台湾地区的金融消费者提供了一种诉讼以外的快捷、便利的纠纷解决方式。金融消费评议中心依法按照成员机构的规模和营业额征收运行费用,金融消费者申请评议不需支付任何费用。为了集中资源向财力与专业能力处于弱势的金融消费者提供服务,评议中心不接受专业投资机构以及根据有关业务规则被评定为专业投资人或专业客户的其他法人或自然人提出的评议申请。投资者与金融机构发生争议后,应当先向金融机构提出投诉。如果投资者不满意金融机构的答复或者未收到回复,投资者可以在60天内向评议中心申请免费的金融评议服务。评议中心接到评议服务的申请后,先请双方当事人沟通,并“试行调处”。

  我国资本市场推行专业调解机制的根本宗旨就是为了保护证券期货纠纷当事人的合法权益,公正、快捷、高效、低成本地解决证券期货纠纷,化解资本市场矛盾,促进资本市场健康发展,维护社会和谐稳定。

  调解在各国家和地区证券期货纠纷解决中占据着重要地位,各国家和地区的证券期货纠纷调解机制与制度设计各具特色,有许多共同的经验值得借鉴:

  (1)注重调解机构建设。不管组织形态差异,各成熟市场都积极仰赖于专业调解机制化解资本市场纠纷,同时注重整合相关调解资源,因地制宜,充分发挥调解机构在纠纷处理、市场秩序维护方面的特殊机能。

  (2)重视制定调解规则。在各国和地区证券期货纠纷调解机制运行中,完备的调解规则不可或缺。纠纷调解机制规则大多对受案范围、前置程序、调解员的选任、调解案件的标的、调解效力等都做了详尽细致的规定,从而确保调解机制的有序化、规范化,为资本市场化解纠纷奠定了坚实的制度基础。

  (3)加强调解与其他机制的衔接配合。调解与其他机制的衔接配合主要包括两个方面。首先,科学处理调解机制与监管执法、自律管理的衔接配合。其次,合理设计诉讼与调解、仲裁与调解的衔接配合。调解程序和仲裁程序彼此独立。证券期货纠纷当事人可以在仲裁程序开始之前先选择进行调解,或者在仲裁程序开始后要求进行调解,也可以同时要求开始仲裁程序和调解程序。由于调解程序和仲裁程序两者的运作方式不同,除非纠纷双方当事人都同意在调解结束之前暂停仲裁程序,否则,调解程序的失败不会减缓仲裁程序的进度,仲裁程序受调解程序的影响并不大。

  调解具有专业、高效、便捷、私密性、成本低廉等优势,是解决证券期货纠纷首选方案。事实上,由于证券期货市场行情瞬息万变,市场信息关联度以及市场联动性强,只有公正、高效解决纠纷,才能真正实现维护市场秩序以及保护投资者之要义。为此,应该从多个维度加快证券期货纠纷调解机制建设。

  根据“法无授权不可为”的基本要求,建立证券期货纠纷调解法律体系势在必行。2019年7月,全国法院系统召开贯彻落实政法领域全面深化改革推进会,明确推进多元化纠纷解决机制是法院体系改革的重中之重。建议首先在司法上进一步完善纠纷调解有关法律法规,明确区分行业调解和人民调解的不同之处,解决好司法确认的管辖权问题。第二,严格落实新《证券法》,并授权中国证监会对有关证券期货纠纷调解规则予以细化规定。第三,建议由证监会牵头,制定部门规章规范全国各证券期货纠纷调解机构的设立、运行以及监督管理,形成“司法保障+法律规范+部门规定”的成套证券期货纠纷调解法律体系。

  尽快整合分散资源,确立全国统一的调解平台,统一受理资本市场各类纠纷实乃当务之急。

  在当前我国众多证券期货纠纷调解机构中,中证资本市场法律服务中心优势比较突出明显:首先,中证资本市场法律服务中心法律定位比较明确,是经中国证监会批准设立的、我国唯一跨区域跨市场的全国性证券期货纠纷公益调解机构;其次,中证资本市场法律服务中心的定位便于整合其他调解资源。与其他行业协会相比,其地位更客观中立,更能保证调解的独立性和公允性,且其受案范围不受行业限制,经费来源保障充足,将全国调解资源适当整合交由中证资本市场法律服务中心统一管理无疑更具合理性、可操作性;最后,中证资本市场法律服务中心的前身投服中心已经做了大量的基础性机制建设工作,与各地证券期货业协会合作在全国各地建立了36个纠纷调解站,落地证券期货纠纷解决小额速调机制等,为尽快成为全国统一的证券期货纠纷调解组织打下了业务基础。

  立足当前各调解机构之现状,建议借全国性调解组织设立整合各个行业协会调解业务,将各全国性行业协会代表吸纳进入中证资本市场法律服务中心,借机将行业调解融合到全国性证券期货纠纷调解组织中来。

  目前,中国证监会除了官网之外,还有一个专门为投资者设立的中国投资者网,目前由中证中小投资者服务中心牵头运营,中国投资者网是中国证监会管理的公益网络服务平台,以功能完备、信息权威、互动便捷、技术领先为目标,为投资者提供知识普及、权益维护、互动交流等信息和在线服务的网站。在线纠纷调解是中国投资者网的一项特色业务,针对目前全行业纠纷调解缺乏网络调解渠道的现状,可以考虑由全国性证券期货纠纷调解组织对投资者网纠纷调解模块进行建设运营,整合好全国性证券、期货、基金行业协会调解机构和各地方纠纷调解组织,实现统一的网络调解渠道,避免同一调解诉求的多头受理,也能便利投资者在线申请调解,最大限度地体现通过调解机制处理证券矛盾纠纷的便利性。

  完善我国证券期货纠纷调解机制的另一核心工作是尽快制定出台完善统一的调解规则,使调解机制有章可循、高效运行。调解规则总体上要包括调解申请、调解申请受理、调解实施三个程序。其中,调解机构的定位职能、案源承接机制、调解人员的构成机制、经费来源保障机制、小额速调机制、调解协议的强制执行力、诉调、仲调对接机制、对证券期货纠纷调解的第三方监督机制等都是关键之规则,需要细致科学地予以规范。可以考虑由全国性证券期货纠纷调解机构牵头整合全国证券期货经营机构定期开展全行业证券期货纠纷调解论坛,适时出台相应规则,促使全市场出现统一调解规则、统一业务标准、统一与法院诉调对接的效果。

  完善调解机制与综治组织的对接、加强与行政机关的对接、加强与商事调解组织、行业调解组织的对接,应坚持司法引导、诉调对接、社会协同,形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力。落实到实践中,应在遵循不同纠纷解决机制基本规则的前提下,建立诉调对接、仲调对接、调解与公证之间的对接机制,全面、充分地保护参与调解各方的利益,进一步加强调解结果的有效性。目前全国各地证券期货纠纷调解机构已经建立了各类不同的诉调对接、重调对接机制,但很多都是依托人民调解法,在仲裁机制上也没有体现行业特殊性,收费仍较为高昂。结合我国调解协议有效性亟待加强的现状,为大幅提高纠纷解决效率和效力,参考英国FOS和台湾金融纠纷评议制度,可以考虑引入裁决制度。通过法律授权,投资者保护机构调解的一定金额一下纠纷,经营机构无条件认可,投资者认可后生效可强制执行,投资者不认可的裁决无效。具体金额由证券监督管理机构认定,业务规则由证券监督管理机构审定。可以考虑在上海或北京市政府支持下,设立中证证券期货调解仲裁院(中心),调解员兼仲裁员,调解协议在本单位直接免费仲裁确认,提高调解协议可强制执行效力和效率。

  此外,可以考虑建立并完善上市公司及证券期货经营机构董事责任保险制度,既可以提高证券期货纠纷的解决效率,降低纠纷解决成本,也可以给予投资者最基本限度的保险保障。推行上市公司及证券经营机构董事责任保险,把董事、监事及高级管理人员纳入保险范围,提高董事责任保险的适用范围,增强对投资者的保护,也利于证券期货纠纷调解机制的构建。

  提升调解机构专业能力,核心在于要锻造专业胜任、管理到位的调解员队伍。首先要严把选聘关。要拓宽调解员聘任渠道,探索调解员职业化建设。通过科学的选聘考察机制,将真正热爱调解、专业能力胜任、时间精力保证、品行端正的人才吸引和选聘到调解员队伍来,进一步建立健全调解员专家库;其次要加强专业培训,从证券期货专业知识、纠纷处理的法律规则、社会心理学、调解技能等多方面提升专业素质,打造复合型调解员队伍;进一步规范调解员的初任培训、年度培训制度,建立完善调解员业务等级评定、管理及绩效考核制度,健全专兼职调解员激励机制。对有突出贡献的调解组织和调解员,按规定给予一定表彰奖励。不断提升调解员的调解技能、专业化、职业化水平。通过科学管理调度和有效的激励约束,充分发挥调解员的主管能动性,重点培养金牌调解员,形成调解员的执业声望,不断提升调解队伍素质,用实力、专业、公正赢得当事人的信任。

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